Regulação urbana e habitação de interesse social

Uma das formas que se encontra para solucionar questões legais da gestão do solo urbano, advindas dos problemas sociais causados pela distribuição desigual de renda, são as legislações especiais.

Em se tratando da questão da habitação, o Brasil apresentava aproximadamente 11,4 milhões de pessoas em todo o país morando em assentamentos irregulares, como favelas, comunidades de baixa renda, invasões, em 2010 (IBGE). Esse número representa 6% da população brasileira. Elas ocupavam 3,2 milhões de domicílios, concentrados principalmente na Região Sudeste (49,8%), com destaques para os estados de São Paulo (23,2%) e do Rio de Janeiro (19,1%). Os estados do Nordeste tinham 28,7% do total (9,4% na Bahia e 7,9% em Pernambuco). A Região Norte possuía 14,4% (10,1% no Pará). Por outro lado, as regiões Sul (5,3%) e Centro-Oeste (1,8%) detinham o menor número dessas comunidades de baixa renda. Ao todo, havia no país no ano passado 6.329 favelas em 323 municípios.

Sendo a habitação um direito social inserido no artigo sexto da Constituição Federal de 1988 (CF 2015), o diálogo em torno do tema já se deu em torno da moradia econômica, habitação mínima, habitação popular; atualmente os termos mais usados são habitação de interesse social e habitação adequada.

Uma das estratégias para se promover habitação social tem sido a de minimizar os parâmetros construtivos e de parcelamento do solo, para prover habitação com menores custos, com o objetivo de atender à demanda que não tem acesso ao mercado formal, em razão de sua renda.

Também por meio de legislação especial têm-se criado normas especiais para regularização de habitação já produzida. A necessidade de se criar uma legislação especial vem da configuração territorial produzida pelas leis (parcelamento, código de obras, zoneamento, lei de uso e ocupação do solo). 

A ordem urbanística gerada pelo conjunto dessas leis se mostra excludente e perversa, fazendo que a maioria da população esteja na ilegalidade. Na verdade, trata-se de um sistema que tem legalidade inacessível, que não dialoga com a produção do espaço, com seus conflitos, produzindo um território ambíguo.

Seguindo a lógica da legislação, por essa maioria não ter acesso à moradia sob as formas consideradas legítimas pela ordem urbanística, não é considerada cidadã, assim também é criado outro patamar de legislação voltado a essa população, ou seja, cria-se a exceção.

Na penúltima década, contou se com o surgimento, em 2005, do Sistema Nacional de Habitação (SNHIS), associado a um Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) sendo resultante da luta dos movimentos sociais pelo direito à moradia digna, que possuem rica trajetória desde as primeiras décadas do século XX.

O SNHIS/FNHIS (Lei nº 11.124, de 16 de junho de 2005) previa uma política habitacional de Estado, não só como o meio para o atendimento do déficit de unidades habitacionais, mas também para o enfrentamento da urbanização de assentamentos precários. Esse novo sistema predizia, sobretudo a relação dessa política com as questões que a permeiam, como as questões sociais, econômicas e urbanísticas, condicionantes necessárias para o alcance da moradia digna. No entanto, no âmbito dos recursos alocados para habitação, especificamente os do FGTS, esse arcabouço legal foi ignorado junto às necessidades da cidade real. 

Na prática, ao tempo em que a política habitacional começava a ter projetos e programas desenhados nos conselhos da política, entrou em pauta a solicitação de setores do mercado imobiliário por um “pacote habitacional”, ou seja, a produção quantitativa de unidades habitacionais com recursos do FGTS, para salvar as empresas dos reflexos da crise internacional, também funcionando essa política social como medida para garantia de empregos e crescimento, em meio a um cenário internacional de crise econômica (ROLNIK, 2015).

O lançamento do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) mudou o rumo da política, deixando o SNHIS/FNHIS e o Plano Nacional de Habitação (PlanHab), criados para o enfrentamento das questões habitacionais em segundo plano, ao tempo em que subsidiou-se a produção de unidades de interesse social em quantidade sem precedentes (em suas duas versões – 2009/11 e 2012/15 –  investiu na produção habitacional um total de R$ 243 356 791 614,07, mais de 4 milhões de unidades, conforme dados da CEF:2015).

A produção habitacional por meio do PMCMV teve forte impacto na produção de cidades. A inserção urbana desses conjuntos é uma das questões mais criticadas no programa, pois retomou o modelo BNH de periferização da moradia destinada aos mais pobres, associada à falta de infraestrutura adequada dessas comunidades, bem como à ausência de acesso a equipamentos sociais e de políticas públicas essenciais.

Trata-se de uma produção acelerada, que busca atender ao déficit habitacional, ao mesmo tempo em que cria o déficit de cidades, com a produção em terras mais baratas e, em geral, fora da malha urbana, com deficiência de transporte coletivo e de equipamentos de saúde, educação, esporte, lazer, entre outros. 

Com a finalização do PMCMV, as cidades têm um novo contexto, segundo a professora Raquel Rolnik (2015): “Antes tínhamos os sem-casa, agora estamos criando os ‘sem-cidade”.

Voltamos então a falar de legislação especial, para solucionar os problemas, especialmente do habitar, uma legislação que não rompe com essa concepção urbanística excludente, legitimando a existência de tipos de cidadãos, o normal e o “subnormal”, tratado como exceção, embora se constituindo em maioria.

Essa questão da flexibilização de parâmetros para inclusão dos mais pobres é um debate complexo, pois leva a pensar se o pobre tem necessidades espaciais, residencial e urbana, diferentes do rico. Por sua vez, o discurso da legislação é que ela foi criada exatamente para combater a exclusão social e proporcionar a moradia digna aos menos abastados.

A leis urbanísticas, ao invés de se pautarem por critérios que expressem as possibilidades e necessidades da maioria da população, se pautam por critérios ideais e abrem em seguida o espaço para exceção, pela introdução das categorias do interesse social, onde pouco se exige, agravada pelas práticas sistemática das anistias urbanísticas. 

Diante da atual situação a que chegou a habitação no Brasil, faz-se imprescindível que o debate consiga romper a dualidade em que se estabeleceu para enfrentar o cerne da questão, que é o estabelecimento de uma regulação urbanística voltada para implementar a função social da propriedade, buscando formas de fazer que ela quebre os princípios da segregação socioespacial. 

E que almeje o acesso à cidade, por meio da regularização fundiária da habitação já produzida informalmente, da urbanização dos conjuntos produzidos no PMCMV e em outros programas,  em nova produção habitacional em áreas centrais e estimulando a produção pulverizada de imóveis em locais urbanizados, destinados à venda ou locação para baixa renda (Moretti, 2005).

Dessa forma, a revisão das regras de jogo da produção da urbanização sai do círculo dos regimes de exceção para entrar diretamente na direção da inclusão territorial e construção de cidades para todos.

Referências:

Emiliano, Elisamara de Oliveira. Rolnik, Raquel. Legislação Especial de Interesse Social – quem ganha? quem perde? o caso da lei de EHIS de campinas, Revista Oculum, PUCCAMP, 2005

EMILIANO, Elisamara de Oliveira. O direito à moradia digna na atual Política Nacional de Habitação: atores, agentes e arenas. Avanços e Dilemas com a implantação do Programa Minha Casa Minha Vida. 249 f. il. 2016. Tese (Doutorado) – Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2016.